海某貿易公司訴上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、上海市浦東新區(qū)人民政府限期拆除違法建筑決定及行政復議決定案

——未取得合法建設手續(xù)的房屋不宜簡單認定為違法建筑

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關鍵詞

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行政 行政處罰 責令限期拆除違法建筑決定 違法建筑 建設工程規(guī)劃許可證

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基本案情

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原告上海某貿易公司訴稱：本市某區(qū)潮洞壩X號房屋（以下簡稱涉案房屋）建于20世紀70年代，系其于2000年向上海某村委會購得。2002年3月，原告與上海市某交通建設發(fā)展有限公司簽訂《非居住房屋拆遷協(xié)議》，原告將涉案房屋位于道路工程建設紅線范圍內的部分交由其拆除后，由其一次性補償原告人民幣199500元（幣種下同），經該次拆除后涉案建筑剩余面積272.25平方米。

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2021年2月2日，上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱浦東城管局）作出（滬浦）責拆決字〔2021〕第04000X號責令限期拆除違法建筑決定（以下簡稱被訴限拆決定）。

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被訴限拆決定認定，涉案房屋總建筑面積為272.25平方米，未取得建設工程規(guī)劃許可證，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的規(guī)定，責令上海某貿易公司自收到決定書之日起30日內自行拆除上述違法建筑。

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原告認為被告浦東城管局作出的責令限期拆除違法建筑（以下簡稱被訴責令限拆決定）錯誤。故訴至法院，請求判令：撤銷該被訴責令限拆決定及被告上海市浦東新區(qū)人民政府作出的行政復議決定書（以下簡稱被訴行政復議決定）。

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被告浦東城管局辯稱，其有法定職權作出被訴責令限拆決定，因涉案建筑未取得建設工程規(guī)劃許可證，違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款的規(guī)定，故被訴責令限拆決定依據(jù)清楚，認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法。請求法院判決駁回原告的訴訟請求。

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被告上海市浦東新區(qū)人民政府辯稱，被訴行政復議決定符合法律規(guī)定。請求法院判決駁回原告的訴請。

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法院經審理查明，涉案房屋為一幢二層磚混結構建筑物。2000年5月30日，上海某村委會（甲方）與上海某貿易公司（乙方）簽訂了《房屋轉讓協(xié)議書》，乙方以186548元的價格購得甲方所有的涉案房屋，建筑面積共計396.46平方米。2020年12月25日，浦東城管局對涉案房屋涉嫌違法搭建問題予以立案。上海市浦東新區(qū)規(guī)劃和自然資源局出具執(zhí)法協(xié)助書面意見，涉案房屋未查見建設工程規(guī)劃許可證。

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浦東城管局于2021年2月2日作出被訴責令限拆決定，認定涉案房屋未取得建設工程規(guī)劃許可證，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款的規(guī)定，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的規(guī)定，責令其自收到決定書之日起30日內自行拆除上述違法建筑。上海某貿易公司不服，向上海市浦東新區(qū)人民政府申請行政復議。上海市浦東新區(qū)人民政府作出被訴行政復議決定，決定維持被訴責令限拆決定。

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上海市靜安區(qū)人民法院于2021年11月29日作出（2021）滬0106行初662號行政判決，駁回上海某貿易公司的訴訟請求。宣判后，上海某貿易公司提起上訴。上海市第二中級人民法院于2023年5月5日作出（2022）滬02行終60號行政判決：一、撤銷上海市靜安區(qū)人民法院（2021）滬0106行初662號行政判決；二、撤銷上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局于2021年2月2日作出的（滬浦）責拆決字〔2021〕第04000X號責令限期拆除違法建筑決定；三、撤銷上海市浦東新區(qū)人民政府于2021年6月7日作出的浦府復決字（2021）第17X號行政復議決定。

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裁判理由

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判斷建房行為是否合法應以房屋建造時的法律規(guī)定作為基準。根據(jù)法不溯及既往的原則，基于法的安定性以及信賴利益保護原則，法律不應該對實施之前存在的行為進行規(guī)范。

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現(xiàn)實中，存在不少建筑先于鄉(xiāng)村規(guī)劃、城市規(guī)劃而建，即先有建筑后有規(guī)劃。在法律法規(guī)頒布實施之前建設的房屋，由于不存在相關部門核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證等規(guī)定，不宜以未取得許可證為由認定為違法建筑。

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1982年2月13日，國務院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，在此之前，并無對農村建房申請、審查、批準等手續(xù)的規(guī)定。之后，《城市規(guī)劃條例》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市規(guī)劃法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律陸續(xù)發(fā)布，房屋建造的規(guī)劃、審批制度逐漸完善。

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本案中，根據(jù)上海某村委會出具的“產權證明書”、某土地管理所出具的“關于西溝潮洞壩房屋產權的確認書”、房屋轉讓協(xié)議書等證據(jù)證明，涉案房屋系由當?shù)卮逦瘯谏鲜兰o70年代建造，且上海某貿易公司于2000年合法購得涉案房屋并支付對價，后由于行政區(qū)劃的變更，致使涉案房屋無法申請辦理或者補辦房屋土地使用權證。

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鑒于涉案房屋建造時尚無建設規(guī)劃管理方面的法律規(guī)定，現(xiàn)浦東城管局以上海某貿易公司未取得建設工程規(guī)劃許可證為由認定涉案房屋系違法建筑，屬于認定事實不清、證據(jù)不足。

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此外，2002年3月20日，上海某貿易公司與上海市某交通建設發(fā)展有限公司簽訂的《非居住房屋拆遷協(xié)議》，將涉案房屋位于道路工程建設紅線范圍內的房屋拆除，而被拆遷房屋并未被認定為違法建筑，上海某貿易公司據(jù)此獲得了一次性補償款，但協(xié)議未明確紅線范圍內的拆除面積。

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浦東城管局未查清涉案房屋在2002年拆遷之后的拆建情況，而徑行認定現(xiàn)存的房屋面積均為違法建筑，亦屬認定事實不清、證據(jù)不足。浦東城管局依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定作出被訴責令限拆決定，適用法律錯誤。綜上，浦東城管局所作被訴責令限拆決定及上海市浦東新區(qū)人民政府所作被訴行政復議決定均錯誤，依法應予撤銷。

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裁判要旨

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判斷建房行為是否合法應當以房屋建造時的法律規(guī)定為基準，結合案件實際情況，考慮是否存在信賴利益等情形進行綜合判斷，而不能一刀切地以未取得建設許可證為由進行簡單認定。

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關聯(lián)索引

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《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條、第64條

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一審：上海市靜安區(qū)人民法院（2021）滬0106行初662號行政判決（2021年11月29日）

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二審：上海市第二中級人民法院（2022）滬02行終60號行政判決（2023年5月5日）

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