嶗山區(qū)現(xiàn)有地下空間發(fā)展脈絡(luò)較為清晰，主要沿香港東路、海爾路、遼陽東路軸線展開，中心區(qū)、浮山新區(qū)及商務(wù)區(qū)發(fā)展速度最快。現(xiàn)有地下空間共計175處，開發(fā)總量約為381萬平方米，約98%分布在中心城區(qū)，主要類型是地下交通系統(tǒng)、地下市政設(shè)施系統(tǒng)和地下公共空間系統(tǒng)。目前嶗山區(qū)地下空間主要存在三個層面的問題。

　　一、法規(guī)方面

　?。ㄒ唬┮?guī)劃管控協(xié)調(diào)機制亟待建立

　　在我國關(guān)于土地規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的法律法規(guī)中，對空間規(guī)劃編制的規(guī)范和指導(dǎo)都相對滯后。

　　城市規(guī)劃方面，2006年實施的《城市規(guī)劃編制辦法》，對地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的編制沒有系統(tǒng)的要求與規(guī)定。2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十三條也只規(guī)定了“城市地下空間的開發(fā)和利用，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，遵循統(tǒng)籌安排、綜合開發(fā)、合理利用的原則，充分考慮防災(zāi)減災(zāi)、人民防空和通信等需要，并符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)”，但相關(guān)的技術(shù)標準和規(guī)范遲遲未出臺。

　　土地規(guī)劃方面，作為保護耕地和供地政策落實的重要把關(guān)性審查內(nèi)容--土地利用總體規(guī)劃，僅僅是一張地面規(guī)劃，不包含對地下空間的規(guī)劃。如果用地意向是發(fā)生在基本農(nóng)田的地下空間，以現(xiàn)有的審批條件就很難判斷其可行性。反而一些不重要的審查條件，比如礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)條件等切實影響地下空間使用的限制性因素，卻遲遲沒有列入規(guī)劃審查范圍。

　?。ǘ┑厣系叵驴臻g的范圍亟待確定

　　目前，關(guān)于空間權(quán)利的邊界問題也有不同的認知：一部分城市引入三維地籍管理概念。對已建成的地下工程，建設(shè)用地使用權(quán)范圍以地下工程實際所及為界；對新增的地下工程，建設(shè)用地使用權(quán)范圍以三維用地審批為準；而對地上工程，建設(shè)用地使用權(quán)范圍以規(guī)劃審批為準。

　　另外一部分城市認為空間范圍直接采用三維坐標描述出一個長方體來表示：地下空間以宗地為單位，通過水平投影坐標或水平投影最大面積、豎向高程或起止深度等確定其空間范圍。

　　對地表、地上和地下的概念和界線劃分理解不同，直接影響空間范圍和相關(guān)權(quán)利的確定。

　?。ㄈ┛臻g分層審批機制亟待健全

　　首先，從空間出讓結(jié)果來看，根據(jù)目前我國法律法規(guī)規(guī)定，土地供應(yīng)以宗地為單位、以用途定供應(yīng)方式、定出讓最高年限?？臻g土地因用途和權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致同一宗土地供應(yīng)時會存在供應(yīng)方式不同、土地權(quán)利不同、出讓最高年限不同的現(xiàn)象。

　　其次，從土地出讓方式來看，例如地鐵上蓋項目，除交通開發(fā)主體外，其他社會主體很難單獨通過參與土地招標拍賣掛牌方式取得土地使用權(quán)。加上政府支持城市公共交通建設(shè)的主觀愿望，現(xiàn)實中無論是宗地供應(yīng)還是分層出讓，空間使用權(quán)基本都由公共交通項目開發(fā)主體單獨或聯(lián)合取得，存在定向、設(shè)置前置條件等，出讓流于形式。

　　二、技術(shù)方面

　　空間管理目前的主要技術(shù)是通過三維軟件對空間使用情況即三維地籍進行描述和管理。三維地籍形態(tài)的根本是對宗地三維空間的權(quán)利劃分，也就是說三維地籍物的權(quán)利劃分其根本也就是對三維空間權(quán)的劃分。目前“三維地籍”對三維地籍物的管理提出了三種可行性的解決方案：

　　1．現(xiàn)行管理體系中的三維注釋：以當(dāng)前現(xiàn)行的平面地籍系統(tǒng)為基礎(chǔ)，同時在外部加上注釋表明三維狀態(tài)。最簡單的表現(xiàn)方式是在數(shù)據(jù)庫中加入三維標簽。

　　2．混合管理的方案：將三維地籍物集成附加在二維的地籍系統(tǒng)中。該方案提出了兩個三維地籍物登記對象，一個是“權(quán)利空間”，另一個是“三維建筑物”。

　　3．完全的三維地籍：其與傳統(tǒng)的地籍系統(tǒng)的根本區(qū)別是將登記的課題由二維宗地轉(zhuǎn)換為三維空間（權(quán)利空間）。

　　目前在世界其他國家，普遍采用第一種方法即在現(xiàn)行的地籍系統(tǒng)中加入三維注釋的方法。而我國已經(jīng)開展了三維地籍管理的城市，如上海、深圳、長春則都采用第二種方法即建立一種混合管理的三維地籍。

　　此外，三維地籍因其信息量龐大，往往需要采用專用模型建庫，并通過專業(yè)軟件展示。這部分的費用不小，但如果能利用到一張圖（全區(qū)地理信息共享平臺）上，共享使用，將有效降低成本。

　　三、數(shù)據(jù)方面

　　數(shù)據(jù)方面，分為三維空間信息和產(chǎn)權(quán)信息兩大方面。三維空間信息方面，嶗山區(qū)從未開展過全區(qū)三維模型測繪工作。三維產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)方面，因歷史管理方式的原因，任何一個管理部門都不能提供完整的地下產(chǎn)權(quán)信息。如國土部門只留存2013年審核地下容積率以來的數(shù)據(jù)，規(guī)劃部門只留存設(shè)計數(shù)據(jù)，市政部門只掌握調(diào)查匯交的地下管轄普查數(shù)據(jù)。需要各部門協(xié)調(diào)后加以實地調(diào)查落實才能最終形成一套完整的地下產(chǎn)權(quán)信息。

　　空間數(shù)據(jù)特別是地下空間數(shù)據(jù)，因早期管理問題收集難度很大。但空間化管理又是必然的道路，應(yīng)盡早規(guī)劃，對地鐵、地下管線管理等可能出現(xiàn)的問題，提前預(yù)防做好解決方案?？臻g發(fā)展應(yīng)從積累空間數(shù)據(jù)入手，一方面通過數(shù)據(jù)積累為現(xiàn)有的二維空間管理提供三維注釋，初步實現(xiàn)“二維常規(guī)化管理為主,三維特殊化管理為輔”的二、三維混合土地管理系統(tǒng)框架。另一方面為將來爭取法規(guī)支持提供可靠的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)?？臻g管理工作的開展有利于集約節(jié)約用地，促進供給側(cè)改革，成果社會化使用，為嶗山區(qū)虛擬現(xiàn)實等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供權(quán)威的、基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支撐，為產(chǎn)業(yè)標準化、多元化發(fā)展奠定扎實基礎(chǔ)。

　　為此建議：

　　（一） 按照智慧城市發(fā)展要求確定數(shù)據(jù)模型

　　由區(qū)智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，規(guī)劃、國土、建設(shè)、市政、房產(chǎn)等部門共同研究，以基礎(chǔ)測繪模型為基礎(chǔ)，制定適合嶗山區(qū)智慧城市發(fā)展的空間管理模型。

　?。ǘ?結(jié)合不動產(chǎn)登記完善空間數(shù)據(jù)收集

　　由區(qū)不動產(chǎn)登記部門負責(zé)，采用深圳和上海等地的混合管理方案，在不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)按照智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組確定的數(shù)據(jù)模型，將原有二維產(chǎn)權(quán)記錄方式升級為三維產(chǎn)權(quán)記錄，保留原審批條件不變的情況下，先將數(shù)據(jù)積累起來。

　?。ㄈ?利用土地調(diào)查等方式摸清空間數(shù)據(jù)現(xiàn)狀

　　由國土、市政等部門負責(zé)，利用土地調(diào)查、管線調(diào)查等工作機會，將空間產(chǎn)權(quán)信息一并調(diào)查摸底，完善不動產(chǎn)空間登記信息。

　?。ㄋ模?基于政務(wù)地理信息平臺進行空間數(shù)據(jù)共享

　　由智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，各部門通過區(qū)現(xiàn)有地理信息平臺共享空間數(shù)據(jù)。

　　（五） 選定地下空間使用密集區(qū)域嘗試空間管理試點

　　由智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組選定區(qū)內(nèi)地下空間使用密集區(qū)域，以不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)為試點，開展空間管理試點，建立嶗山特色的空間管理方法，明確空間建設(shè)審批、物權(quán)界定等法律依據(jù)，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)的標準化和管理的規(guī)范化，健全空間管理。

掃一掃在手機打開當(dāng)前頁